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濟(jì)南市人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范政府性債務(wù)管理的意見

濟(jì)政辦發(fā)〔2014〕13號

各縣（市）、區(qū)人民政府，市政府各部門：
　　為進(jìn)一步完善政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)我市關(guān)于深入貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神，全面深化改革的部署要求，現(xiàn)就規(guī)范政府性債務(wù)管理提出如下意見。
　　一、充分認(rèn)識規(guī)范政府性債務(wù)管理的重要性
　　政府性債務(wù)，是指相關(guān)債務(wù)主體因公益性項(xiàng)目建設(shè)，直接借入、拖欠或依法提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的，以及在其他特定情況下需由政府償還的各類債務(wù)（含國內(nèi)債務(wù)和國外債務(wù)）。近年來，我市適度利用政府性債務(wù)資金，有效緩解了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展資金供需矛盾，在支持重大項(xiàng)目建設(shè)、提升城市綜合服務(wù)功能、改善民生等方面發(fā)揮了積極作用。隨著政府性債務(wù)規(guī)模逐年擴(kuò)大，政府性債務(wù)借、用、還等環(huán)節(jié)管理逐步呈現(xiàn)出一些不到位、不規(guī)范問題，如不能及時規(guī)范運(yùn)作、加強(qiáng)管理，將直接影響財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。各級各有關(guān)部門要充分認(rèn)識加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的重要性和緊迫性，牢固樹立信用意識和風(fēng)險防范意識，完善管理機(jī)制，強(qiáng)化工作措施，切實(shí)做好政府性債務(wù)管理工作。
　　二、明確基本原則
　　（一）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)。全市政府性債務(wù)管理工作由市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各縣（市）區(qū)政府（含濟(jì)南高新區(qū)管委會，下同）負(fù)責(zé)本級政府性債務(wù)管理。財(cái)政部門對政府性債務(wù)實(shí)行統(tǒng)一歸口管理。
　　（二）總量控制，分類管理。市政府對全市、市本級和各縣（市）區(qū)政府性債務(wù)實(shí)行總量限額控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）舉借政府性債務(wù)，由縣（市）區(qū)政府統(tǒng)籌安排和管理。根據(jù)償還責(zé)任和還款資金來源不同，對政府性債務(wù)實(shí)施分類管理。
　?。ㄈ┲笜?biāo)預(yù)警，動態(tài)監(jiān)管。綜合運(yùn)用債務(wù)余額、債務(wù)率、償債率等定量指標(biāo)，對政府性債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警。依托地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)，構(gòu)建全市政府性債務(wù)管理立體化信息平臺，動態(tài)監(jiān)控政府性債務(wù)運(yùn)行。
　　三、落實(shí)管理責(zé)任
　?。ㄒ唬┞鋵?shí)政府主管責(zé)任。市、縣（市）區(qū)政府為本級政府性債務(wù)管理責(zé)任主體，嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定科學(xué)決策政府舉債事項(xiàng)，其主要領(lǐng)導(dǎo)為政府性債務(wù)管理第一負(fù)責(zé)人。要建立完善政府性債務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，統(tǒng)籌做好政府性債務(wù)管理工作，落實(shí)相關(guān)審核、監(jiān)管、預(yù)警等措施。
　?。ǘ┞鋵?shí)部門監(jiān)管責(zé)任。市財(cái)政部門負(fù)責(zé)研究擬定全市及本級政府性債務(wù)管理相關(guān)政策、制度等，做好政府性債務(wù)日常統(tǒng)計(jì)分析、動態(tài)管理和風(fēng)險評估、預(yù)警，提出全市及本級政府性債務(wù)年度規(guī)模控制意見，編制全市年度政府性債務(wù)收支計(jì)劃，檢查指導(dǎo)縣（市）區(qū)政府性債務(wù)管理工作等。同時，會同有關(guān)部門制定我市政府性債務(wù)管理具體辦法和措施。發(fā)改、監(jiān)察、城鄉(xiāng)建設(shè)、審計(jì)等部門要各負(fù)其責(zé)，與財(cái)政部門密切配合，共同做好政府性債務(wù)監(jiān)管工作。
　　（三）落實(shí)債務(wù)主體責(zé)任。政府性債務(wù)主體包括直接債務(wù)主體和間接債務(wù)主體。市、縣（市）區(qū)政府有關(guān)部門、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、投融資平臺公司、社會團(tuán)體等政府性債務(wù)主體屬于直接債務(wù)主體；市政公用企業(yè)以及經(jīng)批準(zhǔn)使用國外債務(wù)的各類企業(yè)等政府性債務(wù)主體屬于間接債務(wù)主體。政府性債務(wù)主體負(fù)責(zé)加強(qiáng)債務(wù)項(xiàng)目管理，落實(shí)還債資金來源并及時組織償還，同時，應(yīng)主動接受人大、政協(xié)監(jiān)督和財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門監(jiān)管。
　　四、規(guī)范舉借規(guī)則
　?。ㄒ唬﹤鶆?wù)規(guī)?？偭靠刂?。每年末，市財(cái)政部門根據(jù)全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，結(jié)合全市綜合財(cái)力、償債能力和上級財(cái)政部門下達(dá)的年度政府性債務(wù)率及控制總額，提出下一年度全市、市本級和各縣（市）區(qū)政府性債務(wù)率及年末債務(wù)控制總額，報(bào)市政府批準(zhǔn)后下達(dá)。市各債務(wù)主體主管部門和各縣（市）區(qū)在下達(dá)限額內(nèi)確定本部門和本級政府年度新增政府性債務(wù)規(guī)模，并分解下達(dá)到各債務(wù)主體。各債務(wù)主體要嚴(yán)格按計(jì)劃使用政府性債務(wù)。
　　政府性債務(wù)率和綜合財(cái)力的確定，要嚴(yán)格按照上級財(cái)政部門統(tǒng)一制定的規(guī)則計(jì)算。
　　（二）債務(wù)收支計(jì)劃管理。制定政府性債務(wù)年度收支計(jì)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)本級政府建設(shè)需要和承受能力，充分考慮地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和政府可支配財(cái)力，并逐步將政府性債務(wù)收支計(jì)劃納入同級人代會審議范圍。
　　政府性債務(wù)年度收支計(jì)劃由市本級各債務(wù)主體主管部門和各縣（市）區(qū)編制的債務(wù)主體年度政府性債務(wù)收支計(jì)劃組成，包括舉借、償還和期末債務(wù)余額控制計(jì)劃等內(nèi)容，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)審核、匯總和編制，履行有關(guān)法定程序后，批復(fù)下達(dá)相關(guān)債務(wù)主體主管部門。根據(jù)政府性債務(wù)償債資金來源情況，政府性債務(wù)年度收支計(jì)劃分為財(cái)政性債務(wù)預(yù)算和融資性債務(wù)計(jì)劃。各債務(wù)主體必須嚴(yán)格執(zhí)行已批復(fù)下達(dá)的年度政府性債務(wù)收支計(jì)劃，不得擅自變更，需要調(diào)整的，應(yīng)按規(guī)定程序?qū)徟?。未列入政府性債?wù)年度收支計(jì)劃和未經(jīng)政府批準(zhǔn)的政府性債務(wù)建設(shè)項(xiàng)目，不得進(jìn)行招投標(biāo)和開工建設(shè)。
　　（三）嚴(yán)禁擅自舉借和違規(guī)擔(dān)保行為。除法律法規(guī)和國家另有規(guī)定外，政府性債務(wù)主體不得擅自舉借政府性債務(wù)；直接債務(wù)主體不得向國內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以外的單位及個人舉借政府性債務(wù)，不得為其他單位和企業(yè)融資提供保證，不得出具擔(dān)保函、承諾函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議，不得以機(jī)關(guān)、事業(yè)單位國有資產(chǎn)提供抵押或質(zhì)押，不得有其他違法違規(guī)擔(dān)保承諾行為。
　　五、強(qiáng)化使用監(jiān)管
　?。ㄒ唬┟鞔_債務(wù)資金用途。政府性債務(wù)資金僅限用于難以吸引社會投資的公益性項(xiàng)目建設(shè)，并嚴(yán)格按規(guī)定用途使用，不得用于經(jīng)常性支出、非公益性政府項(xiàng)目等競爭性項(xiàng)目建設(shè)。
　?。ǘＹ~管理債務(wù)資金。政府性債務(wù)資金實(shí)行專賬核算和管理。各用債主體應(yīng)根據(jù)政府性債務(wù)年度收支計(jì)劃，合理籌措和安排使用政府性債務(wù)資金，提高資金使用效益，降低政府性債務(wù)成本。政府性債務(wù)資金要嚴(yán)格與項(xiàng)目對應(yīng)，其使用應(yīng)符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，專款專用，專賬核算，并接受財(cái)政、審計(jì)部門監(jiān)督。
　?。ㄈ┮?guī)范債務(wù)項(xiàng)目決算審核和績效評價。政府性債務(wù)主體應(yīng)向財(cái)政部門報(bào)送年度財(cái)務(wù)決算，政府性債務(wù)資金使用情況應(yīng)在財(cái)務(wù)決算說明書中單獨(dú)列示；要及時辦理政府性債務(wù)項(xiàng)目竣工決算，并在決算批復(fù)后20日內(nèi)向財(cái)政部門提交項(xiàng)目決算和政府性債務(wù)資金使用情況報(bào)告。財(cái)政部門要建立政府性債務(wù)項(xiàng)目績效評價制度，對政府性債務(wù)資金使用情況和實(shí)施效果進(jìn)行績效評價。
　?。ㄋ模┙討B(tài)監(jiān)管和定期報(bào)告制度。財(cái)政部門要建立統(tǒng)一的政府性債務(wù)管理系統(tǒng)，對政府性債務(wù)實(shí)行實(shí)時監(jiān)控與動態(tài)管理。認(rèn)真做好政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)分析工作，對政府性債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、變化趨勢和風(fēng)險程度等進(jìn)行綜合評價，采取財(cái)政監(jiān)督、績效評價等方式對政府性債務(wù)資金使用加強(qiáng)監(jiān)督檢查，定期向本級政府和上級財(cái)政部門報(bào)送季度及年度債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)表、債務(wù)分析評價報(bào)告等。
　　各債務(wù)主體要高度重視政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)工作，切實(shí)做好賬務(wù)登記和會計(jì)核算，及時填報(bào)債務(wù)數(shù)據(jù)并確保準(zhǔn)確。錄入政府性債務(wù)管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)不得隨意刪減變更。凡不如實(shí)申報(bào)政府性債務(wù)數(shù)據(jù)的，要按照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。
　　六、完善償還機(jī)制
　?。ㄒ唬┟鞔_償債責(zé)任主體。按照誰舉借、誰使用、誰償還的原則，確定政府性債務(wù)主體責(zé)任。政府性債務(wù)主體法定代表人和分管財(cái)務(wù)工作的負(fù)責(zé)人為償債責(zé)任人，同級政府分管領(lǐng)導(dǎo)為償債責(zé)任監(jiān)督人。
　?。ǘ┩咨铺幚泶媪總鶆?wù)。對未按期償還的政府性債務(wù)，有關(guān)主管部門要督促債務(wù)主體制定還款方案，落實(shí)資金，明確期限，盡快化解存量債務(wù)風(fēng)險。債務(wù)主體有能力償還政府性債務(wù)卻未在限期內(nèi)償還的，財(cái)政部門可暫停其舉借政府性債務(wù)資格或停止撥付相關(guān)資金。原債務(wù)主體已不存在的，應(yīng)區(qū)分不同性質(zhì)，由其主管部門按照相關(guān)法律法規(guī)要求，落實(shí)并妥善處置債權(quán)債務(wù)。
　?。ㄈ┞鋵?shí)償債資金來源。凡經(jīng)同級人代會批準(zhǔn)需用財(cái)政資金償還的政府性債務(wù)，由本級財(cái)政部門分年度列入相關(guān)預(yù)算，并將該債務(wù)預(yù)算單獨(dú)列示。凡需由非財(cái)政性資金償還的政府性債務(wù)，各債務(wù)主體要嚴(yán)格按照財(cái)政部門下達(dá)的年度收支計(jì)劃，統(tǒng)籌安排落實(shí)償債資金來源，明確償債時限，切實(shí)承擔(dān)還本付息責(zé)任。
　　七、建立風(fēng)險管控體系
　?。ㄒ唬┙攤鶞?zhǔn)備金制度。市和縣（市）區(qū)政府根據(jù)年末政府性債務(wù)余額情況和未來3年應(yīng)償還的政府性債務(wù)規(guī)模、期限、結(jié)構(gòu)等情況，建立政府性債務(wù)償債準(zhǔn)備金。償債準(zhǔn)備金籌措納入當(dāng)年公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算，實(shí)行專賬管理，主要用于歸還按規(guī)定由財(cái)政負(fù)有償還責(zé)任的政府性債務(wù)、未能及時清償?shù)呐R時墊付及清償。使用償債準(zhǔn)備金必須符合相關(guān)財(cái)政法規(guī)規(guī)定，并接受審計(jì)部門監(jiān)督。
　　（二）建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制。市財(cái)政部門應(yīng)綜合運(yùn)用債務(wù)余額、債務(wù)率、逾期債務(wù)率、償債率等指標(biāo)建立政府性債務(wù)預(yù)警機(jī)制，定期評價市本級及各縣（市）區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險狀況。預(yù)警分為黃色、橙色和紅色3個級別。對實(shí)施黃色預(yù)警的縣（市）區(qū)，市財(cái)政部門將予以通報(bào)，相關(guān)債務(wù)監(jiān)督責(zé)任人應(yīng)督促債務(wù)責(zé)任人采取措施化解債務(wù)，及時將債務(wù)風(fēng)險降到警戒線以下；對實(shí)施橙色預(yù)警的縣（市）區(qū)，市財(cái)政部門不再安排新增政府性債務(wù)，由相關(guān)部門對有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行誡勉談話；對實(shí)施紅色預(yù)警的縣（市）區(qū)，市財(cái)政部門暫停其政府性債務(wù)資金使用。
　　八、規(guī)范用債單位管理
　?。ㄒ唬┙鶆?wù)單位申報(bào)名錄管理制度。市本級各債務(wù)主體主管部門及各縣（市）區(qū)政府應(yīng)及時將使用政府性債務(wù)的單位報(bào)送市財(cái)政部門備案，實(shí)行動態(tài)管理。未納入用債單位名錄管理的單位，不得自行舉借政府性債務(wù)，財(cái)政部門不予下達(dá)政府性債務(wù)計(jì)劃。
　?。ǘ┓诸惞芾碚度谫Y平臺項(xiàng)目。對政府投融資平臺或承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)的企業(yè)，本級政府可根據(jù)項(xiàng)目投資規(guī)模和效益情況，安排撥付一定比例的資本金、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)或還本付息資金。
　　政府投融資平臺承建非公益性項(xiàng)目須報(bào)主管部門和同級財(cái)政部門備案，重大非公益性項(xiàng)目建設(shè)報(bào)本級政府審批。政府投融資平臺承建非公益性項(xiàng)目，原則上應(yīng)由其項(xiàng)目公司單獨(dú)運(yùn)作，不得挪用政府性債務(wù)資金；承建非公益性項(xiàng)目建設(shè)確需銀行貸款的，由金融機(jī)構(gòu)按商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評估決策；確需發(fā)行企業(yè)債等信用支持的，由相關(guān)部門按規(guī)定審批。對投融資平臺非公益性項(xiàng)目建設(shè)債務(wù)，政府僅以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。
　?。ㄈ┩晟普度谫Y平臺法人治理結(jié)構(gòu)。政府投融資平臺或承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)的企業(yè)，必須嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，做實(shí)資本金，規(guī)范土地登記與管理，不得將學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為資本注入。政府授權(quán)履行出資人職責(zé)的主管部門，要督促投融資平臺依法完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全董事和監(jiān)事派出制度，加強(qiáng)對政府性債務(wù)借、用、還等環(huán)節(jié)及國有資產(chǎn)、高管薪酬、資金財(cái)務(wù)等方面監(jiān)管，建立完善項(xiàng)目投資、資產(chǎn)處置等審批制度，切實(shí)提高政府投融資平臺運(yùn)行效率，確保國有資產(chǎn)保值增值。
　　九、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
　　各級要高度重視政府性債務(wù)管理工作，建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，完善政策措施，保障工作落實(shí)。有關(guān)部門要各負(fù)其責(zé)，密切配合，共同做好政府性債務(wù)管理和監(jiān)督檢查工作，有效防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險。組織部門負(fù)責(zé)建立對相關(guān)償債責(zé)任人和監(jiān)督責(zé)任人的誡勉談話機(jī)制；財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府性債務(wù)日常管理，做好政府性債務(wù)預(yù)算和收支計(jì)劃管理、統(tǒng)計(jì)分析、績效評價和風(fēng)險監(jiān)控等工作；發(fā)改部門負(fù)責(zé)政府性債務(wù)項(xiàng)目審批立項(xiàng)，參與政府性債務(wù)運(yùn)行監(jiān)管和風(fēng)險控制，對未落實(shí)償債來源的項(xiàng)目不予立項(xiàng)；審計(jì)部門負(fù)責(zé)對政府性債務(wù)資金借、用、還實(shí)施全過程審計(jì)監(jiān)督；有關(guān)主管部門負(fù)責(zé)本部門政府性債務(wù)項(xiàng)目審核、建設(shè)及財(cái)務(wù)監(jiān)管。要健全政府性債務(wù)管理責(zé)任追究制度，將政府性債務(wù)率等綜合指標(biāo)納入全市科學(xué)發(fā)展綜合考核體系，并將政府性債務(wù)管理工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍。對違規(guī)舉債或提供擔(dān)保、虛報(bào)項(xiàng)目、騙取政府性債務(wù)資金、未按規(guī)定用途使用政府性債務(wù)資金、不依法履行償債義務(wù)、造成財(cái)政性資金損失等違法違紀(jì)行為，要依法依規(guī)追究相關(guān)單位及責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)、法律責(zé)任。

濟(jì)南市人民政府辦公廳
2014年7月30日