專家解讀《關(guān)于深化新型智慧城市建設(shè)推進城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實施意見》
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來源：濟南市人民政府辦公廳
時間：2025-12-02
專家信息
徐志發(fā)：現(xiàn)任中國信息通信研究院產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃研究所黨委書記、所長，教授級高級工程師。
個人簡介：長期致力于ICT政策、數(shù)字化發(fā)展和智慧城市建設(shè)等領(lǐng)域研究。國家信息化十三五、十四五規(guī)劃、國家信息通信業(yè)十四五規(guī)劃負責(zé)人，主持開展了智慧雄安、數(shù)字山東、數(shù)字內(nèi)蒙古、數(shù)字龍江、智慧西咸、甘肅絲路信息港等系列咨詢項目。
近日，我們邀請到中國信息通信研究院產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃研究所徐志發(fā)所長，就《關(guān)于深化新型智慧城市建設(shè) 推進城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）相關(guān)內(nèi)容進行解讀。
問：如何理解《實施意見》出臺的背景和總體戰(zhàn)略定位？
答：當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化已由高速擴張轉(zhuǎn)向提質(zhì)增效，城市從“拼增量”進入“優(yōu)存量、強治理”的新階段，傳統(tǒng)依靠要素投入和粗放管理的發(fā)展模式難以為繼，必須通過數(shù)字化手段重塑城市運行和治理體系。國家層面已將“城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”明確為新階段智慧城市發(fā)展的主方向，強調(diào)以數(shù)據(jù)、算力和智能技術(shù)整體性重構(gòu)城市運行機理。對濟南而言，當(dāng)前正處于建設(shè)國家中心城市、打造黃河流域中心城市和推進“數(shù)字強市”的關(guān)鍵期，既要承接要素集聚，又要破解資源環(huán)境約束和治理壓力?！秾嵤┮庖姟氛窃谶@一背景下，把“全國一流數(shù)智先鋒城市”作為戰(zhàn)略定位，通過城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，為“強省會”建設(shè)和黃河流域高質(zhì)量發(fā)展提供核心支撐和長期動能。
問：《實施意見》提出的“八大措施推進體系”，整體架構(gòu)和主線邏輯是什么？
答：《實施意見》圍繞“基礎(chǔ)設(shè)施—數(shù)據(jù)要素—產(chǎn)業(yè)發(fā)展—公共服務(wù)—城市治理—綠色低碳—安全韌性—體制生態(tài)”八個方面，構(gòu)建起縱向貫通、橫向協(xié)同的整體推進體系，既是濟南城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“總框架”，也是未來幾年具體工作的“施工圖”。一是通過統(tǒng)籌網(wǎng)絡(luò)、算力、物聯(lián)感知和時空信息建設(shè)，打造統(tǒng)一的城市智能運行中樞，夯實“看得見、聯(lián)得上、算得動”的基礎(chǔ)底座，為城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供堅實支撐；二是打通數(shù)據(jù)采集、匯聚、治理、開發(fā)、交易全鏈條，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場，有效暢通數(shù)據(jù)要素高效配置和價值轉(zhuǎn)化通道；三是通過數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化“雙輪驅(qū)動”，培育人工智能、低空經(jīng)濟、新能源裝備等新質(zhì)生產(chǎn)力，加快構(gòu)建以數(shù)字技術(shù)為支撐的新質(zhì)生產(chǎn)力體系，持續(xù)增強城市高質(zhì)量發(fā)展新動能；四是以“泉惠企”“一網(wǎng)通辦”“政務(wù)智能體”等為抓手，重塑政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)流程，著力提升政務(wù)服務(wù)效能和企業(yè)群眾獲得感、滿意度；五是通過“一網(wǎng)統(tǒng)管”“多網(wǎng)合一”等，推動治理體系精細化、智能化，不斷提高治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平；六是把綠色低碳、安全韌性和體制機制創(chuàng)新貫穿其中，構(gòu)建長效推進城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度機制。
問：《實施意見》在數(shù)據(jù)要素改革方面的重點和“濟南特色”體現(xiàn)在哪些方面？
答：數(shù)據(jù)要素是《實施意見》的核心主線之一，濟南這次從供給、流通、應(yīng)用三個環(huán)節(jié)進行了系統(tǒng)設(shè)計，力圖打造數(shù)據(jù)要素市場化配置改革的“濟南樣板”。在供給側(cè)，通過常態(tài)化開展公共數(shù)據(jù)資源梳理，規(guī)范編制數(shù)據(jù)資源目錄，強化數(shù)據(jù)資源化管理，夯實高質(zhì)量公共數(shù)據(jù)供給能力。在流通側(cè)，通過建設(shè)城市可信數(shù)據(jù)空間和數(shù)據(jù)要素流通服務(wù)中心，探索“可用不可見、可算不可取”的數(shù)據(jù)使用模式，配套確權(quán)、評估、合規(guī)、交易、審計等全流程服務(wù)，推動數(shù)據(jù)從“資源”轉(zhuǎn)化為“資產(chǎn)”和“資本”，逐步培育規(guī)范、有序的數(shù)據(jù)要素市場。在應(yīng)用側(cè)，通過“數(shù)據(jù)要素×”大賽和300個以上典型場景建設(shè)，在城市治理、產(chǎn)業(yè)升級和民生服務(wù)等領(lǐng)域深度用數(shù)。
問：《實施意見》在人工智能應(yīng)用方面有哪些前瞻性考慮？對城市治理會帶來哪些改變？
答：在人工智能方面，《實施意見》立足當(dāng)前AI特別是大模型技術(shù)快速迭代的趨勢，把“AI賦能”作為城市從信息化向智能化、智慧化躍升的重要抓手。一是推進“政務(wù)智能體”和“數(shù)智公務(wù)員”建設(shè)，通過多模態(tài)政務(wù)知識庫和特色大模型，讓政策解讀、咨詢答復(fù)、材料校核等高頻、標(biāo)準(zhǔn)化工作優(yōu)先由智能體完成，人機協(xié)同辦理復(fù)雜事項，既提升效率，也提高政策執(zhí)行的精準(zhǔn)性和一致性。二是深化AI在重點場景的落地應(yīng)用：包括政務(wù)熱線工單智能分派與答復(fù)、視頻智能分析支撐市場監(jiān)管和城市安全隱患排查、大模型輔助執(zhí)法辦案與文書生成，以及在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文旅等領(lǐng)域提供更個性化服務(wù)。
問：《實施意見》在“適數(shù)化改革”方面的主要考慮和制度創(chuàng)新是什么？
答：《實施意見》把“適數(shù)化改革”作為全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要著力點，重點在于用制度創(chuàng)新為數(shù)字化發(fā)展“清障搭臺”。一是在基層治理上，通過“多網(wǎng)合一”，減少重復(fù)建設(shè)和多頭填報，把大量系統(tǒng)操作和數(shù)據(jù)上報工作交給平臺和規(guī)則，實現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑路、基層少跑腿”，切實為街道、社區(qū)減負增能。二是在治理流程上，用城市運行體征指標(biāo)體系、誠信碼和監(jiān)管“一張圖”等手段，把“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理”嵌入決策、審批、監(jiān)管和考核全過程，推動從經(jīng)驗治理向證據(jù)治理轉(zhuǎn)變。三是在發(fā)展生態(tài)上，通過健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、引入社會資本參與城市數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和平臺運營、培育專業(yè)數(shù)字運營隊伍，并加強與濟南都市圈、濟青都市圈及黃河流域兄弟城市的協(xié)同創(chuàng)新，形成“政產(chǎn)學(xué)研用金”共同發(fā)力的良性生態(tài)。
問：綜合來看，《實施意見》將對濟南城市經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生哪些具體影響？對全國其他城市有何借鑒意義？
答：從濟南自身看，《實施意見》將通過三條主線重塑城市發(fā)展格局：一是重構(gòu)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和動能來源，進一步做強軟件和信息服務(wù)業(yè)、數(shù)據(jù)服務(wù)和人工智能等數(shù)字產(chǎn)業(yè)，通過“產(chǎn)業(yè)大腦+工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)+智慧園區(qū)”帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，培育一批高附加值產(chǎn)業(yè)和高質(zhì)量就業(yè)崗位；二是顯著優(yōu)化營商環(huán)境和公共服務(wù)體驗，通過政務(wù)智能體、“一網(wǎng)通辦”“泉惠企”等平臺，降低制度性交易成本，讓企業(yè)辦事更高效、獲益更精準(zhǔn)，讓群眾在看病就醫(yī)、教育就業(yè)、養(yǎng)老保障、文化旅游等方面獲得更便捷、更普惠的數(shù)字服務(wù)；三是系統(tǒng)提升城市治理能力和安全韌性，依托城市智能中樞、風(fēng)險監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全保障體系，使城市在應(yīng)對極端天氣、重大活動、公共安全事件時更加從容可控。從全國看，濟南在數(shù)據(jù)要素制度創(chuàng)新、AI驅(qū)動城市治理和“適數(shù)化改革”等方面的探索，將為其他城市推進全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供有價值的實踐樣本和政策參考，在黃河流域乃至更大范圍內(nèi)形成可復(fù)制、可推廣的“濟南經(jīng)驗”。
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